淺談國有企業廉潔風險防控在
懲防體系建設中的作用
華東石油局紀委監察處 杜惠平
(2012年7月20日)
摘 要：當前，我國處于市場經濟發展的改革階段和攻堅階段。國有企業作為國民經濟的支柱，腐敗行為呈現出高度組織化、隱蔽化和復雜化的特點，反腐形勢不容樂觀。本文從當前腐敗特點入手，通過闡述廉潔風險防控體系建設的理論背景和現實基礎，結合中國石化廉潔風險體系建設，著力闡釋了國有企業廉潔風險防控工作在懲防體系建設中的重要作用，希望對國有企業廉潔風險防控工作的理論和實踐有所幫助。
關鍵字：國有企業廉潔風險防控懲防體系作用
國有大中型企業在國民經濟的關鍵和重要部門中處于支配地位，對整個國民經濟發展起著決定性的作用，是國民經濟的支柱。國家統計局相關數據顯示，國有大中型企業以不足全國企業總戶數0.7%的比例，貢獻了國民經濟40%的總資產，52%的上繳稅金和65%的利潤。國有企業懲治和預防腐敗體系建設和運行的好壞，直接關乎國民經濟運行效率，關系到社會發展穩定，對黨的領導和民心相背有很大影響。
將風險管理理念引入國企懲防和預防腐敗體系建設，建立健全國企廉潔風險防控機制，是對企業現代管理制度的有益補充，是當前國企預防和懲治腐敗建設的有益探索，對于加快推進懲治和預防腐敗體系建設，進一步推動反腐倡廉建設向縱深發展，確保國有資產保值增值具有重要意義。
一、當前國有企業腐敗特點
腐敗的本質是對人民所賦予的公共權力的濫用。具體到國有企業，是腐敗者利用其作為國民資產請托人或管理者的身份，在行政管理、生產經營和生活方式等方面對個人利益進行不正當謀取的非法行為。
湖北省紀委聯合監察廳、國資委在2010年對全省2006年—2010年五年國有腐敗案件進行的一項調研中發現，國有企業腐敗涉案金額不斷走高，從幾萬、幾十萬上升到了幾百、上千萬；企業生產經營的關鍵環節問題突出，工程建設、資金管理、物資采購等關鍵崗位成為貪腐熱點；一把手違法犯罪問題突出，涉案人員年輕化趨勢明顯；貪腐案件中內外勾結現象增多，“查處一人，牽出一串，端出一窩”的問題逐漸增多。
當前，伴隨著市場經濟體制的深化，國有企業在生產經營中不規范、不合法的行為逐步增多。國有企業腐敗行為呈現出新的特點。一是由小打小鬧向大額大案轉變，二是由59現象向低齡化轉變，三是由簡單化向復雜化、隱蔽化轉變，四是由個體個案向群體群案轉變。腐敗行為已經不是零散的、獨立的個人行為，而是有組織、高度復雜化的集體行為。傳統的“事后反腐”、“懲治為主”已經無法適應當前復雜的反腐形勢。
二、國有企業懲防體系建設的特點及不足
出現這一趨勢固然是國有企業快速發展過程中不可避免的問題，但根本原因在于懲防體系在教育、制度、監督和懲處等職能方面的缺失和不到位。這種不足主要體現在以下幾個方面：
一是廉潔教育上重主體輕客體。權力作為腐敗的溫床，其主體自然是反腐敗工作的重中之重。國有企業重視對權力主體的教育，通過對權力主體進行正、反兩面教育的形式，開展黨風黨紀教育、紀律法制教育，從而解決其世界觀、人生觀、價值觀的問題，促使其做到“不為權力所蝕，不為錢物所惑，不為聲色所迷，不為人情所誤”，真正達到廉潔自律的目的。這種方式固然有助于樹立權力主體的廉潔意識，但當前過于重視對權力主體的廉潔教育，而輕視對權力客體的教育，不僅難以營造良好的廉潔氛圍，也放棄了權力客體所擁有的對權力主體天然的監督優勢。企業職工作為權力客體，與領導干部所構成的權力主體是一對天然的矛盾體。二者的對立平衡有助于形成廉潔自律的風氣。北歐、新加坡等國家的反腐敗經驗表明，通過提高權力客體（公民）的廉潔意識和法律意識，能使公眾認識到腐敗是對自身權利的侵害，降低對腐敗行為的容忍度，自覺加強對腐敗行為的監督，從而減少腐敗行為的發生。
二是制度安排上重局部輕系統。國有企業現有的一些懲防制度看似周全，但系統性不強，偶然性較大，往往是急需什么就制定什么，急需什么條款就先規定什么條款，造成制度很難具備應有的系統性、一致性和協調性。如現行的《領導人員收入申報制度》，由于缺乏配套性的制度約束而一直未能得到有效實施。但從領導人員違法違紀的案件看，幾乎沒有一個領導人員案發前是實事求是按照個人和家庭實際收入填報的，只有當組織介入調查時，才發現有來源不明的巨額財產。又比如2008年1月，國務院廢除了1982年頒布的《企業職工獎懲條例》，但至今仍未出臺新的規定，造成企業職工獎懲工作的無章可依，一定程度上影響了行政紀律的嚴肅性。
三是監督懲處上重主力輕合力。懲防體系的建設，由于涉及到企業經營管理的方方面面，必然要求各個部門、各級單位通力合作，形成合力，這樣才能有效的預防和懲治腐敗。目前來看，不少國企還停留“反腐工作和案件查處是紀檢部門的事情，與我們無關”的粗淺認識上。“事前不參與，事后推責任”，使反腐工作成為紀檢部門的獨角戲、責任田。主管部門對反腐敗工作疲于應付，相關部門對反腐工作隔岸觀火、高高掛起,工作成效大打折扣。
三、借鑒到運用：廉潔風險防控體系建設的理論背景和現實基礎
北京師范大學的于風政教授在《論腐敗的定義》一文中對當前中國社會的腐敗進行了如下定義：腐敗是國家機關和國有企業的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認的行為規范，濫用公共權力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為。近幾年來，隨著反腐倡廉工作力度的不斷加大，特別是源頭防范措施的不斷深化完善，腐敗現象蔓延的勢頭逐步得到遏制，反腐倡廉工作取得了階段性的明顯成效，國企懲治和預防腐敗體系逐步形成和完善。但懲治和預防腐敗體系建設仍處于起步階段，國有企業預防和懲治腐敗中工作不重視、制度不健全、運行不規范、關系不協調的問題依然存在。特別是隨著企業現代管理制度的確立，原有懲防體系在理念、方法、機制、體制方面與現代企業管理不適應、不協調的問題日趨突出。如何創新反腐形式，改善當前反腐現狀，成為懲治和預防腐敗工作的一個新的課題。近年來，國有企業紛紛將風險管理引入懲防體系建設當中，掀起了開展廉潔風險管理的熱潮，由此探索出一條預防腐敗的新路子。
風險管理是金融和保險業中比較成熟的現代科學管理理念，是指在一個肯定有風險的環境里，通過對風險的識別和控制，將風險發生的概率降至最低，從而達到利益最大化的目的。將風險管理理念引入腐敗懲防體系進行廉潔風險防控建設，是因為反腐敗工作與風險管理本身有著相同的理論背景和現實基礎。一方面，在國企發展過程中，由于權力的存在，腐敗具有客觀性、不確定性和高危性，腐敗發生的風險是必定存在的。通過開展廉潔風險防控工作，對廉潔風險進行識別和控制，可最大限度將腐敗的風險降至最低。另一方面，由于腐敗行為的高度組織化、職能化、復雜化、隱蔽化，也需要建立一套管理體系，以甄別、分辨不斷變化的腐敗因素，保證反腐敗工作長效化、穩定化。
將風險管理理念引入到懲治和預防腐敗體系中，開展廉潔風險防控工作，更加重視預防腐敗，更加重視風險管理，更能有效地遏制腐敗苗頭，更能最大限度地降低企業經營風險，是國有企業懲治和預防腐敗工作的創新之舉和重要舉措。
四、廉潔風險防控機制是懲防體系的有效手段和重要路徑
廉潔風險防控是指以制約和監督權利運行為核心，以崗位風險防控為基礎，以加強制度建設為重點，以現代信息技術為支撐，構建的權責清晰、流程規范、風險明確、措施有力、制度管用、預警及時的懲治和預防腐敗工作配套機制。它的主要目的是保證權力陽光運行，主要任務是查找廉潔風險點，著眼點在企業業務工作，整個過程貫穿于企業生產經營的始終。
中國石化作為國有能源化工企業，肩負著保障國家能源安全、實現國有資產保值增值的重大經濟責任、政治責任和社會責任。加強廉潔風險防控，有利于提高風險管理能力，加快實現做優做強、打造世界一流的戰略目標。中國石化力爭用兩年時間，在全系統初步建立起權責清晰、流程規范、風險明確、預警及時、監控有效的廉潔風險防控機制，2012年已開始在勝利油田、中原油田和江蘇油田等14個單位進行試點。
（一） 有助于發動全員，更有效地開展廉潔教育
廉潔風險防控貫穿于懲治和預防腐敗工作的全過程，需要全體人員的共同參與。廉潔風險的識別需要全體工作人員對自身崗位職責和有關機制的廉潔風險進行識別。通過自上而下和自下而上相結合的方式，從行政管理、生產經營方面的廉潔風險點進行有效識別，不僅使權力主體從認識到實踐受到一次生動的廉潔教育，真正從思想上繃緊防范廉潔風險這根弦；而且使廣大權力客體（企業職工），明確自身崗位廉潔風險及防控重點，形成了按制度辦事的行為規范，自覺提高監督意識，有助于形成全民監督的良好氛圍。
中石化在廉潔風險防控建設實踐中，堅持把宣傳引導貫穿廉潔風險建設的始終，積極運用各種方式，使廣大領導干部充分認識開展廉潔風險防控的目的意義、目標任務和工作要求，營造濃厚的輿論氛圍。
中原油田堅持試點先行、全面推進、鞏固深化的“三年三步走”總體思路，突出領導干部、重點領域、重點崗位和關鍵業務環節的引導教育，全面查找風險，促進了油田黨風廉潔建設和持續健康發展。江漢油田作為湖北省廉潔風險防控試點，實行分層負責、分類查險、分險設防、分級預警，有效識別、防范和化解廉潔風險。這些措施的實施，不僅使領導干部受到了生動的廉潔教育，而且使廣大企業職工明確了自身崗位的廉潔風險及防控重點，形成了按制度辦事的行為規范，自覺提高監督意識，切實促進了反腐倡廉建設與生產經營管理的有機融合、協調發展。
（二） 有助于關口前移，更有效地預防腐敗
腐敗行為是一種高危性的行為，一旦發生就會給企業帶來不可逆轉的損害。腐敗行為的事后懲治固然是懲防體系的組成部分，但一味依賴事后懲治，無法改變懲防工作被動的局面。隨著對腐敗問題的不斷加深，懲防體系由注重“事后懲治”向更加注重“事前預防”是一種必然趨勢。新時期，國有企業腐敗的高危性、隱蔽性、復雜性、多樣性也必然要求懲防工作“關口前移”。
開展風險防控工作，可有效地發揮其在懲防體系建設中的建設性作用。一是預見性。通過對廉潔風險點的識別和評估，并制定相關制度和措施，可以有效地對可能發生的腐敗風險進行事前干預和控制，降低腐敗可能轉化為腐敗行為的風險。二是系統性。廉潔風險防控工作是一個系統工程，它嚴格遵循管理科學中“p（計劃）—d（執行）—c（檢查）—a（改進）”循環改進的閉環管理模式，立足于系統反腐，流程化管理懲防體系建設中存在的問題，相對于運動式反腐更有效果和優勢。
2010年12月至2011年11月，中國石化各級紀檢監察部門共受理信訪舉報件1471件。2011年，中國石化各級紀檢監察部門共立案95件，全系統共有85人受到紀律處分，被司法機關追究刑事責任37人。在反腐倡廉形勢依然嚴峻、任務依然艱巨的情況下，只有堅持預防在先，防患未然，大力推進廉潔風險防控工作，才能減少和控制誘發腐敗的風險，才能以監督求保險、以警示求安全，確保干部健康成長、企業持續發展。
（三）有助于以廉促政，更有效地理順工作
開展廉潔風險點的管理工作，就是一個理順崗位職責，規范權力運行的過程。通過對崗位職責、業務流程、制度機制和外部環境的廉潔風險點進行梳理和識別，以核定權力清單為抓手，確立廉潔風險防控管理工作的責任。按照“程序法定，流程簡便”的要求，對每一項職權，明確辦理主體、依據、程序、監督渠道；對職權在單位內部運行的各個環節、責任主體、辦理時限等進行規范。
通過查找廉潔風險、防控廉潔風險，不僅使行政業務工作的權力更加透明、職責更加清晰、流程更加規范，增強了以廉促政的聯動效應，并且強化了各部門主動參與反腐倡廉建設的角色意識，鞏固了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各負其責、紀委組織協調、群眾廣泛參與”的領導體制和工作機制，使黨風廉潔建設的基礎更加堅實。
中國石化通過在試點單位進行廉潔風險防控的建設，普遍建立了權責清晰、流程規范、風險明確、措施有力、制度管用、預警及時的廉潔風險防控機制，提高了預防腐敗工作的科學化、制度化和規范化水平。各試點單位同時把開展廉潔風險防控工作與企業生產經營工作緊密結合，把各項工作措施嵌入到生產經營的各個具體環節，通過開展廉潔風險防控工作，提高了企業的科學管理水平，為企業生產經營工作健康持續高效運行發揮了促進和保障作用。
開展廉潔風險防控工作是懲治和預防腐敗體系建設的重要舉措，是現代企業管理制度的有益補充，對于從源頭上預防和治理腐敗，深入推進懲治和預防腐敗體系建設必將起到積極的推動作用。
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